丁晓东：论个人信息法律保护的思想渊源与基本原理

而且，第22条只是授权最高法院制定指定管理人和确定管理人报酬的办法。

本文的研究无非是想强调：立法要讲究，修法同样要讲究，而不能将就。譬如，民诉法于2007年、2012年修改后，我国现行民诉法仍然是指1991年的民诉法典，而不应是2007年民诉法典、2012年民诉法典或新民诉法典。

笔者认为，这主要是源于我国法律修改相关规则的缺失所致，对之进行深入研讨不仅必要而且必须。修改决定的适用前提是：法律的基本原则和主要条款基本适应需要，表现形式和内部结构基本合理，但某些方面、某个部分或者某些条款、词句不能适应经济社会发展和法治建设的需要。只有切实提高修法质量，才能有效地提升修法的公众参与。同时，对于其他法律的修改，无论是全面修改还是部分修改，都由常委会审议通过。对于民诉法的此次修改，学界普遍认为太过仓促，很多问题尚未解决。

再如，环保法于2012年8月启动修改时，使用了修正案形式，2013年6月二审时仍如此，2013年10月三审时则变更为修订草案，2014年4月四审通过后则诞生了新的环保法。按照《宪法》第67条第(二)项的规定，制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律属于常委会的职权。行政机关在行使权力的过程中切实贯彻公正原则，需要注意以下几点： 首先，公正原则的适用不仅只存在于行政执法行为，在行政机关的立法行为、制定其他规范性文件行为及行政决策等行为中也应得到贯彻实施。

进入专题： 公正原则 。既有从实体角度要求作出行政处理决定时平等对待相对人，也有从程序的角度要求听取意见、回避。未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。因此，行政机关在理解公正原则时更强调它是作出具体行政处理决定时需要贯彻遵守的原则，尤其是在行使自由裁量权时才会考虑。

尽管如此，行政诉讼的受案范围仍然排除了抽象行政行为，因此适用明显不当标准审查的仍然是具体的行政处理。这在一定程度上促使行政机关更加注意具体执法公正问题。

狭义的行政执法指的仅是行政机关为贯彻执行立法和其他规范性文件，实施的对外直接产生法律效果的单方的具体行政行为，如行政处罚、行政强制、行政征收等。随后，全国各地开始推行裁量基准的制定，2008年5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》又提出：要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。例如，《中国水运报》在2015年3月23日头版刊登了江苏海事局局长张同斌的文章《新常态下海事要做好科学监管和公正执法》，文章中指出要坚守公正执法。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

第二，从党和国务院有关决定与政策来看，更加强调行政机关在行政执法中尤其是行使自由裁量权时应该做到公正行事。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布。作为行政法的一项基本原则，公正原则在很多国家的理论界及司法界得到确认，一些国家将该原则明确规定在行政程序法典中，有的国家甚至将其上升为一项宪法原则。例如，2012《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》第5条规定：规范性文件的制定和备案监督应当遵循以下原则：……（四）坚持公众参与、公开公正。

对于那些确定能够成为行政诉讼受案范围的行政行为，行政机关会更加谨慎关注，以防成为被告或者败诉。有关行政许可的规定应当公布。

2015年实施的《西宁市行政规范性文件制定和备案办法》第19条规定：合法性审查的主要内容有：……（四）拟采取的措施或者办法的程序是否公正、适当、可行。日本2000年《国家公务员伦理法》的实施是为了确保公务员执行职务的公正性，增强国民对公务员执行公职的信赖感。

2012年意大利也制定了《公务员行为法典》，明确将公正作为一项公务员的法律义务。这里的公正更加强调公众参与。二、公正原则在行政法实践中的理解与运用 近些年来，公正一直是行政机关努力实现的目标。此外，对于公务员的管理也应该遵循公正原则，在进行公务员考试录用、晋升考核、调整工薪、职业培训、奖励惩处、辞职辞退、退休养老等都应该做到无偏私，同等对待。无论是制定行政法规、规章及其他规范性文件、行政机关的决策行为，都涉及对社会资源的配置，对于权利与义务的分配及利益安排，行政机关应该适用公正原则来确定各种利益的归属，通过科学合理的程序，吸收各种利益阶层参与进来并能充分表达自己的利益诉求，在此过程中实现各种社会力量和社会利益充分博弈，通过专家论证、委托无利害关系的第三方起草草案等方式，行政机关应该在诸种利益之间求得平衡，从而力求达到公正的结果。所采取的措施和手段应当必要、适当。

另一处规定在第16条第2款：品种审定实行回避制度。第77条规定法院可以作出变更判决，扩大了变更判决的适用范围，规定行政处罚明显不当的，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

第二，平等对待，要求行政机关及其工作人员必须平等对待行政相对人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等不同而给予不平等的待遇。专断是指凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。

行政诉讼的受案范围在一定程度上具有促使行政机关自我监督的重要意义。也有行政相对人指责行政机关作出的行政决策不公或者规范性文件不公的情形，但并没有得到普遍关注。

这两处修改意味着增加了法院对行政行为审查的力度，尤其将行政机关行使自由裁量权过程中极端不合理的情形即明显不当纳入了合法性审查的范围。在我国，行政机关不愿意做被告仍然较为常见，哪些行为可以成为行政诉讼的受案范围对行政机关而言意义重大。（二）过于强调公正原则适用于外部行政行为，主要是行政执法行为 作为一项基本原则，公正应该运用于一切行政行为之中。审定办法应当体现公正、公开、科学、效率的原则，在制定、修改审定办法时，应当充分听取育种者、种子使用者、生产经营者和相关行业代表意见。

三、公正原则实施范围为何出现缩减 为什么在实践中会出现对于公正原则实施范围的狭隘理解？笔者认为主要原因如下： 第一，从立法上看，公正原则规定于不同的行政法律规范之中，标准不一。既有针对具体的行政处理决定，也有针对抽象文件的制定。

何海波教授在其《内部行政程序的法律规制》一文中详细地分析了内部行政程序的类别及规制的意义，行政机关的内部行为通常不被人们所注意，但是在一定程度上对社会资源、利益、权利义务的分配及相对人权益的影响与外部行政行为同样重要，公正原则也应该适用于行政内部程序的行为。从该条规定来看，公正似乎被理解为设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，而这与行政法上的比例原则的内容是一致的。

它具体包含三个方面：第一，不偏私，即要求行政机关及其工作人员以事实为根据，严格依照法律的规定行使权力，不偏不倚。即使是在中央行政机关层面，对于行政公正原则的认识也存在偏差。

只有行政机关工作人员与行政机关共同遵守公正原则，才会达到行政公正的目的。我国《公务员法》第12条也将清正廉洁，公道正派作为公务员的义务。对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。然而在实践中，它更多地被认为是行政机关在行政执法中所遵循的一项原则，尤其涉及自由裁量权的行使。

这些事件引人深思，更加说明行政公正原则在行政立法及行政机关制定规范性文件及行政决策中的重要性。因此，可以直接被诉并进行明显不当审查的仍然是行政机关对外行使职权的行政行为，这也导致行政机关在实践中更加注意这些具体行政行为要做到公平公正。

食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。《种子法》中关于公正的规定有两处：一处规定在第15条第3款，指的是主要农作物品种和主要林木品种的审定办法由国务院农业、林业主管部门规定。

如上所述，公正原则一般被各国所确认，很多国家都将其明确规定在行政程序法中。尽管法学理论界对自由裁量权一词的使用颇有争议，对于行政裁量的概念也存在争论，但是对行政裁量权的行使加以规范与控制的认识是一致的。